吴震

引言：县域经济是以县级行政区划为地理空间，以农业和农村经济为基础，以一二三产业融合发展为方向的区域经济，是我国国民经济的重要基础和基本单元。县域经济在我国社会经济发展中具有十分重要的地位。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，县域经济如何发展一时成为众议热点。

一直以来，县域经济存在着发展动能不足、基础设施建设滞后、营商环境不优、产业体系不全等一系列问题和短板。本次初步分析了县域经济发展所面临的新形势，结合县域经济发展相关政策文件，对县域经济发展方向进行了分析，并提出了相应的对策。

一、县域经济发展面临的新形势  

（一）我国经济发展步入新阶段，县域发展再获中央政策支持

过去30年是我国城镇化的快速成长阶段，城镇化成果显著，但带来了不少问题。片面注重城市规模的扩张，人口规模急剧膨胀，导致部分大城市交通拥堵、住房紧张、就业困难等“大城市病”。为支持、引导县域经济的发展，将县域经济构建为中国经济的“基石”,二十年来国家出台了一系列支撑政策，鼓励县域经济发展。特别是近两年来，县域发展再次成为政策关注点。

2020年6月，国家发改委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，要求抓紧补上新冠肺炎疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力；2021年全国两会，《政府工作报告》明确提出“壮大县域经济”，强调“县域内城乡融合发展”，强调“提升县城公共服务水平”等；2022年全国两会，政府工作报告再次明确“县域是重要发力点”。 特别是2022年5月，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》的出台，更是全面、系统、具体地提出了未来县城城镇化建设的行动指南。

（二）逆全球化时代县域经济发展挑战与机遇并存

随着中美贸易争端和新冠肺炎疫情的爆发，世界经济已经变了，全球化时代失速，逆全球化时代已经开启，全球价值链产业链面临的新的重构需求。

为了应对未来经济发展挑战，“十四五”规划明确提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

对于县域经济发展而言，一方面短期内国际需求⼤幅度减少，海外订单的⼤幅下降以及原料、半成品的海外断供严重影响到国内产业链的整体稳定，县域经济发展将面临着双重压力；另一方面，近两年来，受要素成本上升、资源环境约束加大、中美经贸摩擦升级等多重因素叠加影响，我国代工型、劳动密集型制造业出现加速向东南亚国家转移的现象。面对逆全球化趋势，为构建国内大循环，我国县域经特别是中西部地区必将承接更多的劳动密集型产业，面临着较大的发展机遇。

二、县域经济发展热点领域

透过近年来县域经济相关政策文件，可以梳理出县域未来发展的几个热点领域：

（一）县域承载能力方面

2020年7月22日召开的国务院常务会议提出，要针对大量农民到县城居住发展的需求，加大以县城为载体的城镇化建设，完善县城交通、垃圾污水处理等公共设施，建设适应进城农民刚性需求的住房，提高县城承载能力。

县城承载能力方面的领域包括基础设施建设、公共服务建设、宜居环境提升。基础设施方面包括水电气及城市管网建设、市政交通设施提升、老旧小区改造、防灾减灾设施建设、发展智慧县城、完善消费基础设施等。公共服务建设包括：医疗卫生体系优化、教育资源改善、养老托育服务提升、社会福利设施完善、公共文化体育设施建设等。宜居环境提升包括流域及黑臭水体治理、打造打造蓝绿生态空间、污水处理设施建设、生活垃圾处理体系建设、历史文化保护等。

（二）县域产业发展方面

以县城为载体推进城镇化建设，重中之重是提振县域经济实力，建设内生动力驱动的经济发展模式。提振县域经济，应以产业为抓手，以解决就业为核心，以便利资本流动为枢纽。

县域产业发展方面包括产业转型升级、产业集群建设、产业园区建设、特色优势产业打造、产业平台功能提升、商贸流通网络建设、职业技能培训等。

（三）县域营商环境建设方面

良好的营商环境就是县域经济高质量发展的“主引擎”，对内是激发市场主体活力和社会创造力的“催化剂”，对外是提升区域吸引力和竞争力的“新名片”。

县域营商环境建设方面包括企业融资环境改善、网络政务服务提质、行政审批提速提效、营商环境法治化建设等。

三、县域经济发展方向和对策

县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是典型的区域经济、特色经济、个性经济、差异经济。推动县域经济高质量发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决践行新发展理念，努力融入新发展格局，创新举措，找准符合自身实际的发展路径。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。文件将县城发展方向分为5大类，即：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

（一）大城市周边县城

此类县城一般都在都市圈和城市群范围内，容易受到中心城市外溢效应的带动，可通过承接中心城市产业转移和功能疏解带动人口集聚和经济发展，其发展目标和发展方向应该围绕建设卫星城来展开。新形势下，大城市周边县城面临的问题和挑战是中心城市发展新兴产业后，县城还是否具备承接新产业链配套的能力，以保持产业协作的同步升级，融入都市圈不掉队。这类县城发展可以采取以下策略：

1、强化与中心城市的快速交通连接。应加强基础设施联通和配套功能完善，强化快速交通连接，主动承接中心城市的人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，做到与中心城市分工协作、功能互补、产业配套，真正融入都市圈同城化发展和城市群一体化发展。

2、强化与中心城市的产业联结。围绕中心城市产业发展趋势和特点，加强配套服务，吸引中心城市大企业通过兼并、联合托管、购买县城小企业等方式，在县城建立分厂或产业基地，联合形成产业链或产业集群，使县城产业同中心城市融为一体。比如位于诸暨的枫桥镇，之前产业比较单一，这几年承接了杭州的服装产业转移，形成了比较完善的服装产业链生态，带动了区域的发展。

3、强化与中心城市的市场联结。比如，可吸引中心城市的大型商业企业在县城设立连锁店或分销店，形成县城与中心城市更紧密的市场联结。

4、强化与中心城市的科教联结。吸引中心城市的高等院校、科研院所和大型企业集团到县城创办企业，鼓励县城企业与高等院校和科研院所开展科研成果产业化合作。统筹发挥企业、职业学校、技工学校作用，聚焦新职业新工种和紧缺岗位加强职业技能培训，提高与中心城市人才市场需求契合度。

（二）专业功能县城

此类县城一般远离中心城市但具有较好交通区位优势，或资源禀赋、产业基础的县城，其主体功能应当定位于专业特色镇。这类县城应充分利用特色资源和比较优势，强化专业化产业集聚功能，形成高水平产业集群，繁荣县城经济，增长就业岗位，吸纳更多农业转移人口在县城安居乐业。

此类县城的核心优势在于特色产业，目前已经形成了较好的产业基础，产业集群基本成型，但今后应通过规划引导，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色城镇。这类县城面临的核心挑战是能否最大限度打开优势产业的发展空间，能否通过拓展产业辐射空间带动产业规模增长，通过产业链横向和纵向延伸挖掘新增长点，通过新模式新业态应用突破同质化竞争。这类县城发展可以采取以下策略：

1、强化产业竞争力，拓展市场发展空间。要抓住我国构建双循环新发展格局的机遇，引导企业转型和产业升级，不断提高产业发展水平，实现产业发展由中低端转向中高端，提升产业附加值，促进县城迈向产业价值链中高端，由区域产业高地发展为全国乃至全球高地，最终培育出国家级乃至世界级先进制造业集群。

2、提升县城各类产业发展平台功能。引导具有优势的产业在县城集聚发展，吸纳进城农民就业创业。着力引进龙头企业，延伸产业链，发展配套产业和下游产业，充分发挥产业集聚效应，形成特色鲜明、有机关联、协调发展的产业发展格局。

3、强化产业链式发展和产业生态圈的打造。产业生态圈不仅是产业资源在空间上的简单汇聚，而是更注重产业链上下游资源互补，将产业链上的研发、生产各个环节有机串联；加快引进信息咨询、创新科研平台、金融业务等企业，推动产业链、创新链、价值链、资本链的融合，形成有序的产业生态圈。

（三）农产品主产区县城

此类县城往往由于历史沿革或规划要求，以履行农业经济功能为主。根据《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，应集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。新形势下，这类县城面临的核心挑战是如何实现要素集约化使用，发挥农业经济潜在的规模效益。这类县城发展可以采取以下策略：

1、着力推进农村一二三产业融合发展。在做优做强种养业的基础上，积极拓展农业的多种功能，挖掘乡村的多元价值。在纵向上打造农业的全产业链，推动产业向后端延伸，向下游拓展，由卖原字号向卖品牌产品转变，推动产品增值、产业增效。在横向上促进农业与休闲、旅游、康养、生态、文化、养老等产业深度融合，丰富乡村产业的类型，提升乡村经济价值。

2、优化产业结构，打造优势产业，推动县域产业结构转型升级。一是要通过培育龙头企业并发挥示范引领作用，改进农业生产技术，改变传统的小农经营方式，推进农业产业化、规模化、集约化发展。二是合理开发利用县域特色资源，打造农业全产业链，发展优势特色产业集群，并带动相关产业发展，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。三是要在优化城乡环境的基础上，整合本地自然与人文资源，积极推动农旅融合、文旅融合，大力发展乡村旅游，激活县域消费市场。

以四川省苍溪县为例，该县城通过规模化种植雪梨、猕猴桃等优势农产品，大力培育种植-加工-销售全产业链龙头企业和相关品牌，形成了特色鲜明的县域主导产业。同时，在发展雪梨、猕猴桃等一产二产的基础上，开展梨花节和猕猴桃采摘节，大力发展旅游休闲服务业，取得了良好效益。仅以苍溪红心猕猴桃为例，2020年年其综合产值达60.66亿元，成为该县乡村振兴、富民强县的支柱特色产业，全县猕猴桃产业从业人员超22万人，年人均增收7000余元。

3、立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。把农业现代化示范区作为推进县域农业现代化的重要抓手，围绕提高农业产业体系、生产体系、经营体系现代化水平，建立指标体系，加强资源整合、政策集成。

4、有条件的地区可大力发展智慧农业，提升规模化效益。例如，基于精准的农业传感器进行实时监测，利用云计算、数据挖掘等技术进行多层次分析，并将分析指令与各种控制设备进行联动完成农业生产、管理，实现农业生产高度规模化、精细化、集约化、工厂化。利用数字技术、传感技术和远程控制等技术开展农业电子商务、食品溯源防伪、“网上农场”等农业运营新模式，在保护生态环境的同时，实现农业产业发展。

（四）重点生态功能区县城

此类县城一般远离中心城市且产业基础差，但生态环境优美、生态资源丰富。根据《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，此类县城应逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。然而，此类县城仍然可以充分利用生态资源优势，创新性发展农村新经济。

1、大力发展生态经济，构建绿色产业体系。充分挖掘县域生态资源，发挥比较优势，发展具有县域特色与当地适应的生态产业项目，不断提升产业竞争力，增强县域的经济实力，走绿色低碳发展之路。

2、创新思路，变青山绿水为金山银山。早在2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平在浙江安吉县余村调研时，首次提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论述。目前，一些生态环境资源丰富的县域正在探索将变青山绿水为金山银山的路径。如江西省抚州市资溪县率先探索“两山银行”，借鉴银行“分散式输入、集中式输出”的理念，把碎片化的生态资源进行规模化的收储、专业化的整合、市场化的运作，把生态资源转化为优质的资产包，从而实现“两山”优质高效转化。

3、依托生态优势，积极参与碳资产开发和交易

在碳达峰碳中和背景下，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。

重点生态功能区县城的发展可以碳达峰碳中和为目标导向，探索新形势下县域生态环境治理路径，对于推动经济社会发展转型升级，实现绿色低碳高质量发展。例如，可以积极参与农业碳汇交易，卖生态、卖空气。2022年5月，落地厦门的农业碳汇交易平台，为农业碳汇开发、测算、交易、登记等提供了一站式服务，可有效促进农业生产转化为碳交易产品，开启“以绿色凭证促进农村绿色交易，以绿色交易促进农民绿色增收”的新模式。

（五）人口流失县城

近年来，中国县城发展分化明显。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》首提“人口流失县城”，并强调“防止人口流失县城盲目建设”“引导人口流失县城转型发展”。

此类县城重点是要控制人口流失规模和节奏。一是要解决好民生问题，在有关政策的支持下，因地制宜补齐县城短板弱项，尽量提供与县城产业发展和农民进城成本相适应的基础设施和公共服务。未来可以更多地通过互联网等新经济优势来弥补公共资源服务不足的情况，如互联网教育、互联网医疗等。二是除了更好地承载生活居住的需要，该类县城更需要解决产业空心化问题，用就业来吸纳人口。此类县城应尽量挖掘潜力，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，打造一两个新的特色优势产业。三是要严控城镇建设用地增量、盘活存量，防止盲目建设，不能将有限的财政资金，投到办公大楼、大马路、大广场等建设项目上。

四、结语

“郡县治，天下安。”县域经济不同于国民经济，县域经济不能“小而全”，要走好精准定位、差异化发展的路子。“宜农则农”“宜工则工”“宜商则商”“宜游则（旅）游”，因地制宜，注重发挥比较优势，合理配置资源，突出重点产业，实现县域经济高质量发展。